Il y a, rue de Montpensier à Paris, une institution que les Français citent souvent et connaissent mal. Le Conseil constitutionnel apparaît dans les journaux télévisés à chaque loi contestée, on le surnomme le « gardien de la Constitution », et pourtant, demandez autour de vous ce qu'il fait exactement : les réponses se font vagues. Ce flou est dommage, parce que cette juridiction discrète décide régulièrement de ce qui restera dans notre droit et de ce qui en sortira.
Une institution née avec la Ve République
Le Conseil constitutionnel est une création de 1958. Les rédacteurs de la nouvelle Constitution voulaient un arbitre capable de rappeler le Parlement à l'ordre s'il empiétait sur le domaine du gouvernement. Au départ, il s'agissait donc d'un outil de discipline institutionnelle plus que d'un protecteur des libertés. La bascule intervient en 1971, avec une décision devenue célèbre sur la liberté d'association : le Conseil s'appuie alors sur le préambule de la Constitution, et donc sur la Déclaration des droits de l'homme de 1789, pour censurer une loi. En une page, il se transforme en juge des droits fondamentaux. La suite de son histoire découle de ce basculement, comme le retrace en détail la notice consacrée à l'institution sur Wikipédia.
Qui sont les membres du Conseil constitutionnel ?
Ils sont neuf, que la presse appelle « les Sages », et leur mandat dure neuf ans, non renouvelable. Trois sont nommés par le président de la République, trois par le président de l'Assemblée nationale, trois par le président du Sénat. Le renouvellement se fait par tiers tous les trois ans, ce qui évite qu'une seule majorité politique compose l'ensemble du collège. Le président du Conseil constitutionnel est désigné par le chef de l'État parmi ces neuf membres, et sa voix est prépondérante en cas de partage.
La composition du Conseil constitutionnel fait débat depuis longtemps. Aucune condition de diplôme n'est exigée : on peut y siéger sans être juriste, et les anciens présidents de la République en sont membres de droit à vie, une survivance que beaucoup jugent aujourd'hui anachronique. Les partisans du système répondent que la diversité des parcours, hauts fonctionnaires, avocats, anciens ministres, professeurs de droit, produit des décisions plus ancrées dans la réalité politique qu'une cour composée uniquement d'universitaires.
Le contrôle de constitutionnalité, avant la promulgation
Voici le cœur du métier. Lorsqu'une loi est votée, elle peut être déférée au Conseil avant d'être promulguée. Le président de la République, le Premier ministre, les présidents des deux assemblées, ou soixante députés ou soixante sénateurs peuvent la saisir. Ce dernier seuil est décisif : il donne à l'opposition parlementaire une arme réelle, au même titre que la motion de censure lui donne prise sur le gouvernement.
Le Conseil dispose alors d'un mois, ou de huit jours en cas d'urgence, pour examiner le texte. Il peut le valider, le censurer entièrement, ou, cas le plus fréquent, en retirer certains articles et laisser le reste intact. Il arrive aussi qu'il valide une disposition « sous réserve d'interprétation », c'est-à-dire en imposant la seule lecture qu'il juge conforme. Ces décisions sont publiées et motivées, et chacun peut les consulter sur le site officiel de l'institution.
La QPC, la révolution silencieuse de 2010
Pendant cinquante ans, une loi promulguée était intouchable. La question prioritaire de constitutionnalité, entrée en vigueur en mars 2010, a changé la donne. Désormais, au cours d'un procès, n'importe quel justiciable peut soutenir qu'une disposition législative porte atteinte à ses droits constitutionnels. Si le Conseil d'État ou la Cour de cassation estiment la question sérieuse, le Conseil constitutionnel tranche, et il peut abroger un texte vieux de vingt ans.
Le résultat a dépassé les prévisions. Des centaines de décisions ont été rendues, touchant la garde à vue, la fiscalité, le droit des étrangers, les régimes disciplinaires. Le Conseil est passé du statut de filtre ponctuel à celui de juridiction saisie en continu par les citoyens eux-mêmes.
Ce que le Conseil ne fait pas
Il n'est pas une cour suprême. Il ne rejuge pas les affaires civiles ou pénales, ne se prononce pas sur la conformité des lois aux traités internationaux, et ne juge pas l'opportunité politique d'une réforme. Sa question est toujours la même : le texte respecte-t-il la Constitution et les principes qu'elle englobe ? Un impôt peut être impopulaire et constitutionnel, une réforme peut être sage et censurée pour un vice de procédure. Confondre les deux registres nourrit une bonne partie des polémiques qui suivent ses décisions.
Le Conseil exerce par ailleurs un rôle électoral que l'on oublie : il veille à la régularité de l'élection présidentielle et des référendums, et il juge les contentieux des élections législatives et sénatoriales.
Un vocabulaire qui pèse lourd
Lire une décision du Conseil, c'est mesurer à quel point le droit français cisèle ses mots. « Considérant que », « il résulte de », « sous réserve que » : chaque formule engage des conséquences précises. Cette exigence explique en partie pourquoi le français a longtemps servi de langue de référence dans les enceintes juridiques et internationales, une histoire que raconte bien cet article sur le français comme langue de la diplomatie.
Suivre le Conseil constitutionnel demande donc un peu d'effort. Mais c'est là, dans une salle sobre du Palais-Royal, que se décide chaque année ce que la loi française a le droit de faire. Rien de plus politique, au fond, qu'une institution que l'on dit au-dessus de la politique.
